昨天，十二屆全國人大四次會議聽取了關(guān)于慈善法草案的說明，開始審議慈善法草案。個人可不可以公開募捐?個人求助違不違法?媒體可不可以面向社會發(fā)起公開募捐?這些與日常生活息息相關(guān)的問題，慈善法草案是如何設(shè)計的?立法者的考量是什么?近日，十二屆全國人大四次會議秘書處法案組副組長闞珂接受了新京報記者專訪。

　　立法難點

　　慈善法是全新項目 多數(shù)人不熟

　　新京報：從2005年民政部提出《慈善事業(yè)促進法》立法建議算起，慈善法歷經(jīng)近11年仍沒有出臺，遇到了阻力嗎?

　　闞珂：記得多年前，一位全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志說過一句話：每立一部法，搞明白一件事。我2011年到全國人大常委會法制工作委員會工作以后，對這句話有了很深的體會。簡單地說，立法就是“搞明白事兒，寫好字兒”。

　　搞明白事兒，就是要搞明白法律所調(diào)整的社會關(guān)系、規(guī)范的社會事物;寫好字兒，就是設(shè)計好法律的結(jié)構(gòu)，起草好修改好法律條文，保證立法質(zhì)量。制定一部法律的過程，也是了解社會事物、把握社會關(guān)系本身規(guī)律的過程。所以，立法“十年磨一劍、二十年磨一劍”，都很正常。

　　新京報：慈善法立法過程中最大的難點是什么?

　　闞珂：慈善法是一個全新的立法項目，對于多數(shù)人來說，都不是很熟悉，不太了解。所以，制定慈善法首先面對的問題，就是搞清楚慈善的基本理論，這是一個基本的前提。

　　新京報：制定慈善法的過程中，搞明白了哪些事?

　　闞珂：比如什么是慈善?慈善的特點是什么?這是一個關(guān)鍵問題。一般認為，慈善有四個特點：其一，自愿原則，開展慈善活動是自愿的;其二，慈善活動是無償?shù)�，沒有回報;其三，捐出去做慈善的錢物不再屬于捐贈人，捐贈人不能收回;其四，慈善活動是非營利性活動。

　　搞明白這四個特點，如何規(guī)范慈善募捐、怎樣管理慈善財產(chǎn)等，就要遵循這四個原則。例如，因為慈善遵循自愿原則，所以不能搞攤派，原來有個別單位搞硬性攤派，局長捐多少錢、處長捐多少錢。慈善法出臺后再這么做，就不合適了。再如，慈善活動是沒有回報、不求回報的，雖然彩票公益金用于公益活動，可買彩票的人有所求，期待中獎，所以買彩票行為不屬于慈善活動的范疇。再比如，慈善活動是非營利性活動，所以慈善組織募集來的財產(chǎn)不屬于自己，如果慈善項目做完了，募集來的財產(chǎn)還有剩余，就要按照相同或相近原則，轉(zhuǎn)給其他慈善項目。

　　總體來說，目前草案的整體邏輯是這樣的：總則中明確了什么是慈善活動，也就是給慈善活動界定了范圍。誰來開展慈善活動?就是第二章慈善組織規(guī)范的內(nèi)容。慈善組織做慈善需要募捐，如何規(guī)范?第三章慈善募捐是回答這方面問題。募捐相應(yīng)地必須有捐贈，這是第四章慈善捐贈探討的問題。募捐來的財產(chǎn)怎么使用、管理?是第六章慈善財產(chǎn)規(guī)范的內(nèi)容。后面的章節(jié)還對信息公開、促進措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等作出了規(guī)定，信息公開也是近年來公眾關(guān)注的焦點。

　　新京報：你提到慈善的特點是不求回報，如果有人捐錢救助了白血病人群體，可自己的家里也有人得了白血病，那么他家人有沒有資格獲得慈善組織的幫助呢?

　　闞柯：只要其家人符合受益人條件，就有資格從慈善組織的這一項目中獲得救助。捐贈人的身份不影響其家人獲得幫助。也不能因為其家人獲得了幫助，就認定捐贈人有所求有所圖，認定其行為不屬于慈善活動。

　　爭議焦點

　　個人求助通道沒堵住 倡導(dǎo)通過慈善組織募捐

　　新京報：立法過程中，爭議焦點有哪些?

　　闞珂：幾乎每一部法律的制定，都會有爭論，不同群體有不同的訴求，這很正常。具體到制定慈善法，關(guān)鍵的問題還是剛才所講的，要把慈善的理論問題搞清楚。

　　中央電視臺2015年度感動中國人物評選出貴州一個校長，他自己救助了300多名貧困學(xué)生，但個人財力終歸是有限的，后來他請求企業(yè)幫助他的學(xué)生。這個故事讓我很感動。在研究修改草案的過程中，我們曾與民政部門商討考量：他的這種行為是符合個人求助的特征，還是慈善募捐?制定慈善法，就是要把這樣的問題全部搞清楚。

　　新京報：此前全國人大常委會一審、二審時，個人求助引發(fā)了熱議，有人認為，草案封堵了個人求助的通道。

　　闞珂：這種說法不準(zhǔn)確，草案并沒有禁止個人求助。本人、家庭成員、近親屬遇到了困難，向社會募集錢物解燃眉之急，草案對此并不禁止。

　　“慈善捐贈”章節(jié)有這樣一個條款：“捐贈人可以通過慈善組織捐贈，也可以直接向受益人捐贈”。有的學(xué)者不贊成“直接向受益人捐贈”這一規(guī)定，認為這“一對一”的捐贈怎么能是慈善募捐呢?

　　但我們經(jīng)過研究認為，應(yīng)當(dāng)從整部草案的規(guī)定來分析，草案規(guī)定慈善活動是“自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展的公益活動”，捐贈人自愿把財產(chǎn)直接捐給受益人，這種“一對一”的捐贈也是一種善舉。法律沒有禁止個人求助行為。

　　新京報：那么個人求助是合法的?

　　闞珂：不少案例表明，“一對一”捐贈容易帶來一些問題。例如，有人為自己治病募來500萬元，治病只花了300萬元，剩下的200萬元怎么辦?如果捐贈人要求退回，受益人可以提出，你把錢捐給我了就是我的了，不應(yīng)該退給你。另外一種情況是，個人募來治病的錢還沒用完，病人死亡，那么剩下的錢怎么辦?受益人家屬如果拒絕退回，把錢用于改善自己的家庭生活，那么也只能是在道德層面進行譴責(zé)。因此，立法本意是引導(dǎo)慈善活動通過慈善組織進行，慈善活動受益人應(yīng)該是不特定的大多數(shù)人。草案是按照這個思路設(shè)計的。

　　立法限定

　　媒體發(fā)起募捐或代為發(fā)起都不行 可與具有募捐資格慈善組織合作

　　新京報：除了個人求助，個人募捐也引發(fā)了熱烈討論。一審稿是禁止個人募捐的，明確提出不具有公開募捐資格的組織或者個人不得開展公開募捐。可二審時，這條禁止性規(guī)定刪除了。現(xiàn)在對個人募捐是什么態(tài)度?是禁還是放?

　　闞珂：目前，草案的規(guī)定是“不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理”。

　　什么意思?對于那種個人不是為自己求助，而是給別人籌款籌物的募捐行為，草案引導(dǎo)個人跟有公開募捐資格的慈善組織合作。

　　為什么這樣規(guī)定呢?因為對個人的募捐不便于監(jiān)督管理。比如，一個人聽說有人生病需要一大筆錢，想做好事，向社會發(fā)布消息募捐，然后再將募來的錢轉(zhuǎn)交給病人。這個過程透明度很低，募集來的錢跟個人的錢很難區(qū)分得清楚，還有，誰來監(jiān)督?怎樣公開?普遍的認識是，現(xiàn)代慈善應(yīng)該是三方關(guān)系：一端是捐贈人，一端是受益人，中間是慈善組織。立法原意不提倡個人募捐，募捐要通過慈善組織來做。

　　新京報：那么怎么看待媒體發(fā)起的募捐呢?

　　闞珂：媒體如果報道某人生病、某個家庭陷入了困境，我覺得是可以的，這屬于新聞報道�？墒�，如果媒體發(fā)起募捐，面向公眾募集錢物轉(zhuǎn)給受益人，或者是借助媒體平臺發(fā)布受益人的賬戶，代為發(fā)起募捐，按照草案現(xiàn)在的規(guī)定是不可以的。

　　比如，去年網(wǎng)上傳有一女子為救女孩被別人家狗咬傷騙得了巨款，事實是她被男朋友家的狗咬傷的。如果媒體發(fā)起募捐，遇到這種情形，媒體該承擔(dān)什么樣的責(zé)任?所以還是那句話，引導(dǎo)慈善募捐通過慈善組織進行，由慈善組織來銜接捐贈人和受益人。

　　新京報：各次審議，互聯(lián)網(wǎng)募捐調(diào)整比較大，一審設(shè)置了“分級制”，對開展互聯(lián)網(wǎng)募捐時，哪些平臺可以發(fā)布慈善募捐信息作出了限定。二審取消了“分級制”。提交大會審議的草案對發(fā)布慈善募捐信息平臺做了一定限定，為何這樣調(diào)整呢?

　　闞珂：這還是出于嚴格公開募捐管理方面的考慮。簡單說，不符合法律規(guī)定的網(wǎng)站，不能發(fā)布慈善公開募捐信息。

　　政策優(yōu)惠

　　慈善活動可享受稅收優(yōu)惠 鼓勵慈善組織扶貧濟困

　　新京報：草案不提倡個人募捐、媒體募捐，賦予了慈善組織開展慈善募捐的主體資格，那么怎樣保證慈善組織不會中飽私囊、挪用浪費善款呢?

　　闞珂：草案對于慈善組織的規(guī)制很嚴格，對財產(chǎn)如何管理使用、信息怎樣公開等都有規(guī)定，并且限定了包括慈善組織工作人員工資在內(nèi)的管理成本。慈善組織工作人員的工資來自于社會公眾，所以工資福利水平不能過高，具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是能夠滿足其基本生活需要，不能領(lǐng)取高工資。

　　新京報：有人擔(dān)心，對慈善組織規(guī)制過嚴會影響慈善組織發(fā)展，導(dǎo)致需要幫助的群體求助無門。

　　闞珂：現(xiàn)在做慈善的社會氛圍還不夠濃厚。近年來，每年慈善組織募集來的財產(chǎn)總額大體在1000億元，應(yīng)該說不算多。制定慈善法的一個原則就是處理好發(fā)展慈善事業(yè)和規(guī)范慈善活動的關(guān)系，堅持在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展，規(guī)范的目的是為了發(fā)展，并不是限制。草案規(guī)定了新的促進措施，比如稅收優(yōu)惠政策。這對我國慈善事業(yè)的發(fā)展會起到積極的促進作用。

　　新京報：稅收優(yōu)惠政策也是一審、二審時的一個討論焦點，一審稿只做出了原則性規(guī)定，二審稿也沒有寫明具體的優(yōu)惠幅度，這是因為遇到阻力了嗎?

　　闞珂：制定專門的慈善法，對慈善活動的稅收優(yōu)惠問題作出規(guī)定，這是鼓勵慈善活動的關(guān)鍵措施。跟二審稿相比，提交大會審議的草案，稅收優(yōu)惠政策更為明確具體，規(guī)定國家對開展扶貧濟困的慈善活動，采取特殊的優(yōu)惠政策，包括稅收優(yōu)惠政策，鼓勵慈善組織多做扶貧濟困的事情，多做雪中送炭的事情，把善款用到刀刃上，這也與當(dāng)前國家的扶貧政策相呼應(yīng)。草案還對大額捐贈稅前扣除問題作了具體規(guī)定。

　　立法預(yù)期

　　慈善組織登記將更簡化 可直接依法登記

　　新京報：按照慈善法草案的設(shè)計，如果審議通過，將帶來的最大的變化是什么?

　　闞珂：最大的變化之一，是慈善組織登記變得簡單了。目前對慈善組織實行的是雙重管理模式，一個是業(yè)務(wù)主管機關(guān)，另外一個是登記機關(guān)。依照草案，慈善組織可以直接依法登記，這是貫徹簡政放權(quán)、改革行政審批制度的要求。

　　新京報：那么慈善法跟普通人的日常生活有多大關(guān)聯(lián)度呢?

　　闞珂：慈善法是社會領(lǐng)域的重要法律，是慈善制度建設(shè)的基礎(chǔ)性、綜合性法律，這個法很重要，跟每個人都有關(guān)系。慈善在我國改革開放之后發(fā)展很快，特別是2008年汶川地震后，大家的慈善意識增強了。有學(xué)者認為，慈善是第三次分配，可以促進社會公平。

　　程序揭秘

　　有專門團隊收集整理代表意見 將熬夜通宵修改草案

　　新京報：此前，物權(quán)法、立法法等法律，都是由全國人民代表大會審議通過的。哪些法律由全國人民代表大會審議，哪些法律由全國人大常委會審議?

　　闞珂：依據(jù)憲法，全國人民代表大會制定和修改“刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”，其常委會則制定和修改除此以外的其他法律。通俗的說法是，全國人民代表大會制定基本法，全國人大常委會制定非基本法。但是什么是基本法?什么是非基本法?法律上沒有嚴格的界定。主要原因在于，全國人大代表大會每年只召開一次會議，如果限定的非常嚴格，規(guī)定絕大多數(shù)法律只能由全國人大代表大會制定、全國人大常委會不能制定，那么即便遇到緊急立法項目，也只能等到全國人大代表大會召開會議時才能進行。

　　從法理上來講，凡是由全國人大常委會制定的法律，全國人民代表大會都可以制定，只是因為全國人民代表大會一年只開一次會議，人大代表不是專職的，會期不能太長，所以全國人民代表大會對立法項目要有所選擇。

　　新京報：那么，十二屆全國人大四次會議為什么選中了審議制定慈善法?

　　闞珂：十八屆三中、四中全會提出，要發(fā)揮代表在立法中的主體作用。所以應(yīng)該有更多的機會使代表能夠直接參加立法工作，廣泛集中民智、凝聚共識，提高立法質(zhì)量。

　　由全國人民代表大會審議制定慈善法，也有利于協(xié)調(diào)好法律規(guī)范之間的關(guān)系。比如跟企業(yè)所得稅法之間的關(guān)系，企業(yè)所得稅法是由全國人民代表大會制定的，慈善法草案中規(guī)定了慈善活動稅收優(yōu)惠方面的內(nèi)容，由全國人民代表大會審議慈善法草案，這兩個法律的相關(guān)規(guī)定就能很好地協(xié)調(diào)起來。

　　新京報：全國人民代表大會的會期不長，留給代表的審議時間不多，怎樣才能充分吸收、采納代表的審議意見?

　　闞珂：在這次大會召開前近兩個月，全國人大常委會工作機構(gòu)就把草案郵寄給了代表，讓他們提前了解。法律委、法工委還邀請了31個省、直轄市、自治區(qū)人大的法制委或其常委會法制工作機構(gòu)的負責(zé)人以及中央軍委政治工作部、臺聯(lián)的有關(guān)人員，到北京開會，專門向他們解讀草案，請他們向本選舉單位選出的全國人大代表介紹、解讀法律草案。按照安排，我去了珠海，向港澳全國人大代表解讀、介紹草案。

　　這段時間全國人大法律委、全國人大常委會法工委非常忙碌。大會期間，有一個專門的工作團隊，有專門的信息傳送網(wǎng)絡(luò)，來收集、整理、傳送代表的審議意見。11日代表審議草案的當(dāng)晚，估計工作人員要熬個通宵，連軸轉(zhuǎn)，以保證將代表們的審議意見吸收到修改稿中，按時將修改稿提交大會審議表決。

　　新京報首席記者 王姝