制圖：沈亦伶

　　農民進城，城鎮(zhèn)建設用地增加，但農村建設用地卻沒有相應減少，造成了大量土地的閑置浪費。如何讓城市發(fā)展紅利能夠反哺農村？

　　國家批準重慶市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，重慶試點地票改革7年，制度設計聚焦于盤活農村建設用地，借鑒城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，已累計交易地票18.08萬畝，反哺“三農”360多億元。

　　2015年11月2日，國務院辦公廳印發(fā)的《深化農村改革綜合性實施方案》也提出：“按照有關法律法規(guī)，完善和拓展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、‘地票’等試點，推動利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。”

　　地票，是張什么票？

　　農村老房值錢了，耕地面積增加了

　　對李碧景一家來說，地票就是及時雨。

　　7月底，在重慶市墊江縣曹回鎮(zhèn)石鼓村，村民李碧景大媽的小樓房后面，一片茂密的玉米地就是曾經的老房。李碧景說，“當初不復墾，現在也該塌了。那是老人留下來的土坯房，比我年紀還大，當時賣5000塊錢都沒人要。”

　　當第一次聽說老屋復墾可以換錢，李碧景不太敢相信自己的耳朵。“那么破的房子能換10多萬塊錢，復墾的耕地還歸我種，怎么會有這樣的好事兒？”

　　李碧景當時想著“萬一是真的呢？”現在她一再念叨“復墾復對了”。“老房子復墾，認定面積860多平方米，拿到手差不多18萬。老伴和兒子做小生意的本錢有了，女兒的大學學費有了，修新房子的錢也有了。”李碧景眉開眼笑，越說越高興。

　　地票的一頭是“生產”。類似李碧景這樣的農村家庭，在住有所居、自愿復墾的前提下，農戶或者農村集體經濟組織自愿申請，將老舊房屋復墾為耕地。復墾結束后，國土、農業(yè)等部門聯(lián)合驗收審查，確保耕地數量真實，質量達到規(guī)定要求。復墾后，耕地承包經營權不變，原則上由原農戶承包使用和管護。

　　地票的另一頭是“交易和使用”，土地復墾后產生的地票，可以換取相應的建設用地，統(tǒng)一在重慶農村土地交易所交易。企業(yè)通過掛牌、拍賣等市場交易手段獲得地票后，可以在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設范圍內，憑地票指標申請政府征地。

　　地票的成交單價由最初的8萬元/畝，逐漸提升并穩(wěn)定在20萬元/畝左右。目前，重慶公開舉辦了50場地票交易會，累計交易地票18.08萬畝，年均交易地票3萬畝左右，與重慶市年度新增經營性建設用地數量大體相當。

　　“世界城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，是隨著農村人口進城，城市的建設用地增加，農村的建設用地減少、耕地增加。我國卻是城鄉(xiāng)建設用地雙增長。農村人口減少，但農村建設用地不減反增。”重慶農村土地交易所副總裁王曉芹認為，“因為農房只能在本集體經濟組織內部流轉，地票改革前，進城農民處置農房，只能以超低價出售，甚至一套房只要一兩千塊錢。城市的土地財產效應在農房上幾乎無法體現。”

　　通過地票改革，重慶城區(qū)新增加1畝經營性建設用地，農村就有1畝建設用地復墾為耕地。實際上，地票生產過程中產生了90%以上的耕地，而落地使用時耕地僅占征地范圍的60%左右。

　　收益直撥農戶，全程接受監(jiān)督

　　地票交易，收益歸農戶還是歸政府？一些人有過不同意見，“政府復墾政府受益。就農戶那破房子，給3萬塊錢就不錯了。”

　　“地票源于農戶及其他權利人自愿放棄農村集體建設用地使用權，通過復墾轉換為地票收益權。地票只是土地產權價值轉移的一個橋梁和載體。復墾之后，農民不再享有無償的宅基地分配權，且承擔了相應的耕地保護責任。所以，從權利來源及權責對等的角度看，地票收益應當歸農戶和集體經濟組織等原來的農村建設用地權利人。”王曉芹介紹說。

　　在重慶的實踐中，地票價格約20萬元/畝，扣除3.7萬元/畝復墾成本以后，由農戶和集體經濟組織按85∶15的比例分享。根據最低交易保護價，農戶收益不低于12萬元/畝，集體經濟組織收益不低于2.1萬元/畝。重慶農村戶均宅基地約0.7畝，復墾農戶能一次性獲得約10萬元的收益。

　　農民收錢的渠道，也由過去的層層撥款，變?yōu)楝F在價款直撥到農戶和集體經濟組織的賬戶，有效防范了款項被擠占、截留、挪用等風險。

　　地票交易過程全程接受監(jiān)督。在復墾前、驗收后、撥款前，都會有網站、短信和現場的公示通知，電話咨詢、投訴、舉報渠道暢通。要查詢地票價款，也有網上查詢和短信告知通道。

　　一張地票，從哪兒來，到哪兒去，在重慶農村土地交易所，可以直接在地圖上看到。這里的數據庫和重慶市農村土地整治中心、重慶市建設用地審批數據庫相關聯(lián)。通過數據共享，實現地票生產、交易、使用三大環(huán)節(jié)聯(lián)動運行和監(jiān)督。

　　地票并非唯一模式，應與其他改革充分銜接

　　從舊房子只能賣幾千塊錢，到10萬元左右的復墾收益，巨大的差價從何而來？

　　“地票打通了城鄉(xiāng)建設用地市場化配置的渠道，通過地票交易，經濟發(fā)展需求旺盛的地區(qū)可以獲得更多的發(fā)展空間和建設用地指標，經濟發(fā)展相對落后的偏遠地區(qū)因承擔更多的耕地保護義務而獲得相應的經濟補償，從而實現共建共享。”王曉芹認為，地票是城市反哺“三農”的新渠道。

　　地票推動了農業(yè)轉移人口融入城市。參與復墾的農戶中，一半左右選擇進入城鎮(zhèn)生活。每戶10萬元左右的地票收益，相當于進城農民工的“安家費”，讓他們能更好地融入城市。

　　同時，地票也推進了農村扶貧和新農村建設。在高山生態(tài)移民扶貧搬遷和農民新村建設中，參與地票改革的農戶，老房除去建新房的面積，剩余部分成為地票。對這些農戶來說，一次性收益幾萬元，補充了建新房資金的不足，復墾耕地繼續(xù)耕種，每年也有幾百到上千元不等的經營收入。

　　7年來，重慶試點地票改革，城鄉(xiāng)建設用地由“雙增長”變?yōu)?ldquo;一增一減”。同時，95%以上地票落地于重慶都市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，為城鎮(zhèn)建設發(fā)展增加了空間。而已交易的18.08萬畝地票中，70%以上來自渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)，支持了兩大片區(qū)扶貧工作和新農村建設。

　　“總的來說，目前地票的供給比較充分，說明這項改革很受歡迎。地票切合了重慶大城市、大農村的基本市情，從長遠來看，供需能夠平衡。”王曉芹認為，“當然，地票并非農村建設用地的唯一變現模式，現階段，應與農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等改革試點充分銜接，在穩(wěn)步推進地票改革的同時，也要探索農村存量建設用地以實物形態(tài)盤活利用的方式，促進農村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，進一步拓寬農民財產性收入增長渠道。”

　　《 人民日報 》（ 2016年08月31日 10 版）