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耕地保護(hù)困局:“文件式”執(zhí)法 保護(hù)“紙上談兵”

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發(fā)布時(shí)間:2016-08-15 10:16:30
來源: 經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

原標(biāo)題:耕地保護(hù)困局:“文件式”執(zhí)法 保護(hù)“紙上談兵”

  耕地上種樹為何6年整改不了?《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),在國(guó)家實(shí)施“最嚴(yán)耕地保護(hù)制度”的情況下,仍有一些地方基層存在早就被發(fā)現(xiàn)的違法占用耕地事件,因基層政府相關(guān)職能部門的“文件式”執(zhí)法而未予整治糾正,導(dǎo)致耕地保護(hù)在落實(shí)層面變成“紙上談兵”,而地方經(jīng)濟(jì)訴求未被滿足是其重要原因。

  專家建議,耕地保護(hù)政策落實(shí)到位,應(yīng)強(qiáng)化對(duì)基層職能部門的督查和追責(zé);同時(shí),應(yīng)從多方面綜合考慮,“70后不愿種地、80后不會(huì)種地、90后不提種地”這類現(xiàn)象背后反映出的是土地對(duì)于農(nóng)民的吸引力開始下降,應(yīng)從根本上完善制度,提高耕地收益。

  “文件式”執(zhí)法保護(hù)不利

  2008年,金溪縣國(guó)土資源局為補(bǔ)充重點(diǎn)項(xiàng)目占用耕地,實(shí)施了一項(xiàng)名為“造地增糧富民”的旱地開發(fā)工程。2009年4月,項(xiàng)目竣工時(shí)共新開發(fā)旱地1700余畝,并由江西正邦林業(yè)開發(fā)有限公司通過競(jìng)標(biāo),獲得了29.5年的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

  根據(jù)國(guó)家對(duì)于耕地保護(hù)和項(xiàng)目驗(yàn)收的相關(guān)規(guī)定,金溪縣國(guó)土資源局與正邦林業(yè)公司簽訂的承包合同上約定,承包方只能在新開發(fā)的耕地上種植油菜、大豆、西瓜、玉米等農(nóng)作物,不得擅自改變土地用途。

  而實(shí)際上,就在正邦林業(yè)公司承包的第二年,就以種植農(nóng)作物虧本為由,開始在承包地上大規(guī)模種植芳樟經(jīng)濟(jì)林。2010年6月,金溪縣國(guó)土資源局發(fā)現(xiàn)了企業(yè)的違規(guī)行為,并對(duì)該企業(yè)下達(dá)過限期整改通知書。

  2016年7月中旬,記者在金溪縣當(dāng)年開發(fā)的旱地現(xiàn)場(chǎng)看到,雖然距金溪縣國(guó)土資源局下達(dá)整改通知的時(shí)間已過去6年,但企業(yè)并沒有恢復(fù)這些耕地的用途。正邦林業(yè)公司金溪縣負(fù)責(zé)人鄭福昌坦承,他們知道改變土地用途是違規(guī)行為,但從公司的收益角度來看,種植芳樟收益更大。

  記者在采訪過程中發(fā)現(xiàn),基層政府相關(guān)職能部門采用類似“文件式”執(zhí)法,導(dǎo)致耕地保護(hù)有名無實(shí)的并非僅此一例。

  在江西九江縣,當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門于2014年就發(fā)現(xiàn)了當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局的退休干部劉英勇違法占用耕地建房。但是,此后在長(zhǎng)達(dá)一年半的時(shí)間中,縣里的聯(lián)合執(zhí)法部門僅僅以下達(dá)文件、口頭通知的形式,要求當(dāng)事人整改,事情一直懸而未決。直至媒體曝光,當(dāng)?shù)夭挪扇∮行Т胧┻M(jìn)行處理。

  耕地保護(hù)“文件式”執(zhí)法并不鮮見。在廣東省陽(yáng)江市一宗數(shù)萬平方米農(nóng)用土地被當(dāng)?shù)啬硞(gè)體老板非法征用的事件中,從2008年開始,當(dāng)?shù)貒?guó)土部門在8年內(nèi)連下4道土地行政處罰決定書,但是卻沒有實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)制整改行動(dòng)。非法征地行為不僅未得到阻止,占地面積卻越變?cè)酱蟆?/p>

文書“令牌”難擋經(jīng)濟(jì)利益訴求

  記者了解到,雖然金溪縣新開發(fā)的旱地大部分成了企業(yè)經(jīng)濟(jì)林,改變了土地用途。但當(dāng)?shù)厝耘f將這些旱地作為耕地納入了占補(bǔ)平衡范疇。

  金溪縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)吳少華坦言,這樣做肯定是不合適的。

  國(guó)土資源部門之所以既沒有強(qiáng)制要求企業(yè)整改,還將這塊已不是耕地的“耕地”納入占補(bǔ)平衡范疇,背后是支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。

  吳少華說,一方面金溪縣發(fā)展快、用地需求大,國(guó)土部門只能通過耕地占補(bǔ)平衡政策解決。另一方面,金溪縣以芳樟為原料的香料產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá),正邦林業(yè)公司又是大企業(yè),種芳樟對(duì)縣里經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利,所以不好采取強(qiáng)制措施。

  同時(shí),吳少華表示,因?yàn)闆]建設(shè)灌溉設(shè)施,那塊旱地作為耕地使用存在缺陷。在農(nóng)村一些良田都會(huì)拋荒的情況下,如果要求只能種植農(nóng)作物,很難承包出去。

  九江縣國(guó)土資源局副局長(zhǎng)趙宋記告訴記者,“文件式”執(zhí)法有時(shí)也是“無可奈何”。對(duì)于治理農(nóng)村違建來說,國(guó)土資源部門基層工作人員人數(shù)有限,難以時(shí)刻盯住每一起違法行為整改情況。

  “此外,對(duì)耕地保護(hù)負(fù)主要責(zé)任的國(guó)土部門,對(duì)破壞耕地的違法行為沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)。一些處罰措施的強(qiáng)制執(zhí)行,必須要通過法院走程序。”趙宋記說,因?yàn)楸容^麻煩,有時(shí)難免出現(xiàn)以“文件”處罰代替實(shí)際執(zhí)法的情況。

  與此同時(shí),九江縣國(guó)土資源局另一名干部向記者表示,對(duì)于退休干部違章建房,縣國(guó)土資源局和鎮(zhèn)里肯定有責(zé)任。但是,因?yàn)榻陙碚乇容^難申請(qǐng),在農(nóng)村未批先建、違法占用耕地建設(shè)房屋情況確實(shí)比較普遍。涉及老百姓的住房需求,管理起來確實(shí)比較困難。

  與此同時(shí),記者還了解到,在處理違法占用、使用土地的行為時(shí),部分地區(qū)甚至存在以罰代管的情況。這種做法降低了職能部門嚴(yán)格執(zhí)法的意愿,一紙文書的“文件式”執(zhí)法反而成為規(guī)避“不作為”責(zé)任的“擋箭牌”。

  采訪中,一名欲將耕地建房出售給記者的村民表示,在當(dāng)?shù)厝绻?ldquo;能找到人”,即使違法建房出售被發(fā)現(xiàn),只要交一些錢就不會(huì)被追究。而另一位違法占用耕地建房受訪者則明確表示,當(dāng)初就是因?yàn)橄嚓P(guān)部門罰款后就沒再追究,自己才會(huì)把房子建起來。

  耕地保護(hù)還需加強(qiáng)督查

  截至記者發(fā)稿,九江縣有關(guān)部門已通過聯(lián)合執(zhí)法將劉英勇的違建房拆除,并決定在全縣范圍內(nèi)展開保護(hù)耕地的專項(xiàng)行動(dòng),并對(duì)因不認(rèn)真履行職責(zé),造成違規(guī)建房的主要責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。

  金溪縣國(guó)土資源部門再次對(duì)責(zé)任方下達(dá)了改正違法、違規(guī)行為,恢復(fù)耕地用途的通知。吳少華表示,如果企業(yè)這次再不進(jìn)行整改,將于今年9月份收回企業(yè)對(duì)耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

  2016年6月,經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門組織編制的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)調(diào)整方案》印發(fā)實(shí)施!墩{(diào)整方案》要求,堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。

  記者梳理發(fā)現(xiàn),近年來,除了個(gè)人和企業(yè)違法、違規(guī)占用耕地的行為難以禁絕,一些政府部門知法違法,因非法占用耕地而被約談或者通報(bào)的事情也時(shí)有發(fā)生。2015年8月,國(guó)土資源部官網(wǎng)就對(duì)重慶市合川工業(yè)園區(qū)違法占地案、寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣違法占用基本農(nóng)田開發(fā)閩寧產(chǎn)業(yè)城案、內(nèi)蒙古山路能源集團(tuán)有限責(zé)任公司違法占用耕地建設(shè)光伏電廠案等6起國(guó)土資源違法違規(guī)案件進(jìn)行了通報(bào)。

  相關(guān)專家認(rèn)為,無論是對(duì)個(gè)人和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織違法占用耕地進(jìn)行“文件式”執(zhí)法保護(hù),還是部分地方違法占用耕地,雖然存在一些客觀原因,但是本質(zhì)上所反映的問題還是,目前耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法不嚴(yán)。

  耕地保護(hù)事關(guān)國(guó)家的糧食安全,是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村問題研究所研究員李國(guó)祥表示,對(duì)于保護(hù)耕地僅落在文件紙和口號(hào)上的行為,需引起重視,有關(guān)部門對(duì)此要進(jìn)行調(diào)查,追究履行職責(zé)不力的單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任,強(qiáng)化基層政府和職能部門落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的意識(shí)。

  與此同時(shí),李國(guó)祥表示,除了強(qiáng)化督查和追責(zé),對(duì)于這些事件背后的深層次原因,以及基層耕地保護(hù)中存在的一些客觀難點(diǎn),相關(guān)部門也應(yīng)進(jìn)行深入了解,尋找解決辦法。

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