人民網(wǎng)北京12月9日電 （記者李彤）近年來，在一系列政策措施推動(dòng)下，PPP模式的頂層設(shè)計(jì)不斷完善，掀起了一輪招標(biāo)建設(shè)的熱潮。但與此同時(shí)，簽約落地項(xiàng)目率不高、低價(jià)惡意競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象引發(fā)社會(huì)各界關(guān)注。業(yè)內(nèi)人士表示，“摸著石頭過河”的PPP正面臨洗牌，如何篩選引進(jìn)民間資本是市場(chǎng)良性發(fā)展亟待解決的問題。

“PPP模式”盛宴開席：為啥“叫好不叫座”？

“政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）”，即政府和社會(huì)資本合作共同提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。從20世紀(jì)90年代起，PPP模式開始在中國(guó)發(fā)展，早期集中在高速公路、水務(wù)、城市軌道交通等領(lǐng)域。2000年以后，拓展到市政公共事業(yè)，如污水處理、地鐵等行業(yè)。

PPP項(xiàng)目的大力推進(jìn)，與全局規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)密切關(guān)聯(lián)。數(shù)據(jù)顯示，自2013年至今國(guó)務(wù)院各部委出臺(tái)相關(guān)政策50余項(xiàng)，特別是2014年以來顯著加快，地方政府也出臺(tái)相關(guān)配套舉措。記者梳理發(fā)現(xiàn)，2016年財(cái)政部公布的第三批PPP示范項(xiàng)目共計(jì)516個(gè)，計(jì)劃總投資金額月約1.17萬億元，在項(xiàng)目數(shù)量與投資金額的增幅上遠(yuǎn)超前兩批示范項(xiàng)目。有媒體統(tǒng)計(jì)，截至2015年末，地方公布的PPP項(xiàng)目達(dá)1800多個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)3.4萬億元。

盡管PPP模式積極推進(jìn)，但能找到合作伙伴的是少數(shù)，一些項(xiàng)目處于無人問津狀態(tài)。“隨著市場(chǎng)快速發(fā)展，參與各方對(duì)PPP模式正在重新審視，轉(zhuǎn)變觀念認(rèn)識(shí)，這種氛圍是行業(yè)發(fā)展的新動(dòng)向。”深耕資本創(chuàng)始人王棘表示，對(duì)于地方政府而言，此前一些地方將PPP作為緩解債務(wù)壓力、“甩包袱”的手段，接觸項(xiàng)目時(shí)往往想到的是現(xiàn)金流和資金成本，用“銀行的錢”、與央企合作成為首選，但由于落地項(xiàng)目少、區(qū)域發(fā)展速度慢，地方政府的思路正在轉(zhuǎn)變；對(duì)社會(huì)資本而言，早些年參與的更多是“基礎(chǔ)建設(shè)”，并不是地方“基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，沒有發(fā)揮外腦、管理、資源整合等優(yōu)勢(shì)，選了最苦最累的活，影響積極性。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)也反映出社會(huì)資本參與項(xiàng)目的現(xiàn)狀。在今年7月底，中心負(fù)責(zé)人介紹說，前兩批示范項(xiàng)目已簽約的社會(huì)資本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、國(guó)企65家。民企占比為36%，前三類非國(guó)企合計(jì)占比45%。

王棘表示，國(guó)家倡導(dǎo)PPP模式，政策落腳點(diǎn)不在于稀釋地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解土地財(cái)政困難，更大的意義是發(fā)揮社會(huì)資本管理和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，參與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)軟實(shí)力與硬實(shí)力建設(shè)，轉(zhuǎn)換提升政府職能。

吸引社會(huì)資本參與：項(xiàng)目整體打包 注重規(guī)劃設(shè)計(jì)

有業(yè)界人士對(duì)記者坦言，目前社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目最大的困難是籌集資金，最關(guān)注的是項(xiàng)目穩(wěn)定收益。“在資金籌資渠道上，除非申請(qǐng)到了政策性資金，否則市場(chǎng)上綜合融資成本在8%以上，而PPP項(xiàng)目‘非暴利’的特點(diǎn)導(dǎo)致其回報(bào)率在9%至10%。此前經(jīng)手的一個(gè)項(xiàng)目就是因?yàn)橥顿Y回報(bào)率低，最終陷入長(zhǎng)期協(xié)商中。”

此外，市場(chǎng)上劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。上述業(yè)界人士介紹說，有企業(yè)以低于其他競(jìng)標(biāo)方1/2甚至1/4的價(jià)格中標(biāo)。如果項(xiàng)目招標(biāo)方以低成本為目的犧牲質(zhì)量，將為后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)帶來隱患。

針對(duì)如何吸引社會(huì)資本良性參與PPP項(xiàng)目，王棘認(rèn)為要從設(shè)計(jì)規(guī)劃著手，前期在權(quán)責(zé)劃分、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的表述上越詳細(xì)，后期操作過程中的不確定性就越少。

“不能讓民間資本參與項(xiàng)目時(shí)，只有骨頭沒有肉。”他建議將項(xiàng)目整體打包給社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng)，以智慧城市為例，城市建設(shè)的盈利空間有限，而運(yùn)營(yíng)管理才是吸引社會(huì)資本參與、發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)所在。“在地方政府看來，PPP更像是債權(quán)，需要日后進(jìn)行償還，更愿意拉長(zhǎng)項(xiàng)目合同期限，一些不適合的項(xiàng)目也整體打包進(jìn)來。但對(duì)社會(huì)資本而言則像是股權(quán)，他們希望參與項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)并有發(fā)聲的權(quán)利，才能帶動(dòng)積極性投入自身資源。此外，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)研究地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，選擇國(guó)家鼓勵(lì)的朝陽產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局，以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。”

針對(duì)如何激活項(xiàng)目資本的流動(dòng)性，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部副研究員趙福軍對(duì)媒體表示，以銀行貸款為主要融資方式，難以滿足投資大、期限長(zhǎng)且收益不高的PPP項(xiàng)目融資需求。他建議，將項(xiàng)目投資形成的收益或現(xiàn)金流變成可投資的工具，形成上市交易的證券化產(chǎn)品，增強(qiáng)投資PPP項(xiàng)目資本的流動(dòng)。

“風(fēng)投機(jī)構(gòu)很少會(huì)投資PPP項(xiàng)目，因?yàn)榛貓?bào)周期動(dòng)輒十幾年、幾十年，時(shí)間太長(zhǎng)了。如何選擇、引進(jìn)民間資本是關(guān)鍵。” 中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)賈康表示，合理風(fēng)險(xiǎn)分配是PPP效益最大化的前提，要將物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受論證、支付義務(wù)管理、中期評(píng)估和最終績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)做扎實(shí)。此外，財(cái)政部、發(fā)改委等部門都在關(guān)注PPP的發(fā)展，相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)溝通很重要。