PPP市場(chǎng)面臨洗牌:如何引進(jìn)民間資本是關(guān)鍵
人民網(wǎng)北京12月9日電 (記者李彤)近年來,在一系列政策措施推動(dòng)下,PPP模式的頂層設(shè)計(jì)不斷完善,掀起了一輪招標(biāo)建設(shè)的熱潮。但與此同時(shí),簽約落地項(xiàng)目率不高、低價(jià)惡意競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象引發(fā)社會(huì)各界關(guān)注。業(yè)內(nèi)人士表示,“摸著石頭過河”的PPP正面臨洗牌,如何篩選引進(jìn)民間資本是市場(chǎng)良性發(fā)展亟待解決的問題。
“PPP模式”盛宴開席:為啥“叫好不叫座”?
“政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)”,即政府和社會(huì)資本合作共同提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。從20世紀(jì)90年代起,PPP模式開始在中國(guó)發(fā)展,早期集中在高速公路、水務(wù)、城市軌道交通等領(lǐng)域。2000年以后,拓展到市政公共事業(yè),如污水處理、地鐵等行業(yè)。
PPP項(xiàng)目的大力推進(jìn),與全局規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)密切關(guān)聯(lián)。數(shù)據(jù)顯示,自2013年至今國(guó)務(wù)院各部委出臺(tái)相關(guān)政策50余項(xiàng),特別是2014年以來顯著加快,地方政府也出臺(tái)相關(guān)配套舉措。記者梳理發(fā)現(xiàn),2016年財(cái)政部公布的第三批PPP示范項(xiàng)目共計(jì)516個(gè),計(jì)劃總投資金額月約1.17萬億元,在項(xiàng)目數(shù)量與投資金額的增幅上遠(yuǎn)超前兩批示范項(xiàng)目。有媒體統(tǒng)計(jì),截至2015年末,地方公布的PPP項(xiàng)目達(dá)1800多個(gè),累計(jì)投資額達(dá)3.4萬億元。
盡管PPP模式積極推進(jìn),但能找到合作伙伴的是少數(shù),一些項(xiàng)目處于無人問津狀態(tài)。“隨著市場(chǎng)快速發(fā)展,參與各方對(duì)PPP模式正在重新審視,轉(zhuǎn)變觀念認(rèn)識(shí),這種氛圍是行業(yè)發(fā)展的新動(dòng)向。”深耕資本創(chuàng)始人王棘表示,對(duì)于地方政府而言,此前一些地方將PPP作為緩解債務(wù)壓力、“甩包袱”的手段,接觸項(xiàng)目時(shí)往往想到的是現(xiàn)金流和資金成本,用“銀行的錢”、與央企合作成為首選,但由于落地項(xiàng)目少、區(qū)域發(fā)展速度慢,地方政府的思路正在轉(zhuǎn)變;對(duì)社會(huì)資本而言,早些年參與的更多是“基礎(chǔ)建設(shè)”,并不是地方“基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)”,沒有發(fā)揮外腦、管理、資源整合等優(yōu)勢(shì),選了最苦最累的活,影響積極性。
財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)也反映出社會(huì)資本參與項(xiàng)目的現(xiàn)狀。在今年7月底,中心負(fù)責(zé)人介紹說,前兩批示范項(xiàng)目已簽約的社會(huì)資本共119家,其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、國(guó)企65家。民企占比為36%,前三類非國(guó)企合計(jì)占比45%。
王棘表示,國(guó)家倡導(dǎo)PPP模式,政策落腳點(diǎn)不在于稀釋地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),緩解土地財(cái)政困難,更大的意義是發(fā)揮社會(huì)資本管理和技術(shù)優(yōu)勢(shì),參與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)軟實(shí)力與硬實(shí)力建設(shè),轉(zhuǎn)換提升政府職能。
吸引社會(huì)資本參與:項(xiàng)目整體打包 注重規(guī)劃設(shè)計(jì)
有業(yè)界人士對(duì)記者坦言,目前社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目最大的困難是籌集資金,最關(guān)注的是項(xiàng)目穩(wěn)定收益。“在資金籌資渠道上,除非申請(qǐng)到了政策性資金,否則市場(chǎng)上綜合融資成本在8%以上,而PPP項(xiàng)目‘非暴利’的特點(diǎn)導(dǎo)致其回報(bào)率在9%至10%。此前經(jīng)手的一個(gè)項(xiàng)目就是因?yàn)橥顿Y回報(bào)率低,最終陷入長(zhǎng)期協(xié)商中。”
此外,市場(chǎng)上劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。上述業(yè)界人士介紹說,有企業(yè)以低于其他競(jìng)標(biāo)方1/2甚至1/4的價(jià)格中標(biāo)。如果項(xiàng)目招標(biāo)方以低成本為目的犧牲質(zhì)量,將為后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)帶來隱患。
針對(duì)如何吸引社會(huì)資本良性參與PPP項(xiàng)目,王棘認(rèn)為要從設(shè)計(jì)規(guī)劃著手,前期在權(quán)責(zé)劃分、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的表述上越詳細(xì),后期操作過程中的不確定性就越少。
“不能讓民間資本參與項(xiàng)目時(shí),只有骨頭沒有肉。”他建議將項(xiàng)目整體打包給社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng),以智慧城市為例,城市建設(shè)的盈利空間有限,而運(yùn)營(yíng)管理才是吸引社會(huì)資本參與、發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)所在。“在地方政府看來,PPP更像是債權(quán),需要日后進(jìn)行償還,更愿意拉長(zhǎng)項(xiàng)目合同期限,一些不適合的項(xiàng)目也整體打包進(jìn)來。但對(duì)社會(huì)資本而言則像是股權(quán),他們希望參與項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)并有發(fā)聲的權(quán)利,才能帶動(dòng)積極性投入自身資源。此外,社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目時(shí),應(yīng)研究地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),選擇國(guó)家鼓勵(lì)的朝陽產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局,以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。”
針對(duì)如何激活項(xiàng)目資本的流動(dòng)性,國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部副研究員趙福軍對(duì)媒體表示,以銀行貸款為主要融資方式,難以滿足投資大、期限長(zhǎng)且收益不高的PPP項(xiàng)目融資需求。他建議,將項(xiàng)目投資形成的收益或現(xiàn)金流變成可投資的工具,形成上市交易的證券化產(chǎn)品,增強(qiáng)投資PPP項(xiàng)目資本的流動(dòng)。
“風(fēng)投機(jī)構(gòu)很少會(huì)投資PPP項(xiàng)目,因?yàn)榛貓?bào)周期動(dòng)輒十幾年、幾十年,時(shí)間太長(zhǎng)了。如何選擇、引進(jìn)民間資本是關(guān)鍵。” 中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)賈康表示,合理風(fēng)險(xiǎn)分配是PPP效益最大化的前提,要將物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受論證、支付義務(wù)管理、中期評(píng)估和最終績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)做扎實(shí)。此外,財(cái)政部、發(fā)改委等部門都在關(guān)注PPP的發(fā)展,相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)溝通很重要。
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